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防范系统风险:强化监管的重中之重

来源:《财经报》
——注册会计师行业执业质量检查制度建设及改革的启示


     编者按:近年来频发的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“彩色馒头”、“地沟油”等食品安全事件,使社会陷入道德危机和信用缺失的境地,对社会公众乃至市场秩序所造成的伤害已逐渐累积为一种亟待化解的系统性风险。十年前同样陷入诚信危机的注册会计师行业,通过大力加强行业监管,持之以恒地坚持行业诚信建设,积极开展会计师事务所执业质量检查,行业从“人人喊打”的窘境中走出来,现在已成为受人尊敬和社会信赖的高端服务业,其成功经验对当前强化社会诚信建设具有重要启示和借鉴意义。 
     近日,注册会计师协会发布《会计师事务所执业质量检查制度改革方案》,借鉴国际通行的“周期性、独立监管、风险导向检查路径”的监管制度,对已运行7年的行业监管制度进行改革,对行业相关监管制度做出修订,建立起周期性检查为基础、防范系统风险为重点、体现独立监管要求、与主要发达经济体监管制度趋同的会计师事务所执业质量监管制度。业内人士评价说,此次执业质量检查制度改革,完善了行业监管机制,为推动行业诚信建设、促进行业执业质量提高、维护资本市场健康发展具有积极意义。
     启示一:既要查办大案要案,更要进行周期性全面监管
     从市场经济中孕育产生的注册会计师行业,被定位为专家行业,本质上来说是告诉社会公众所不熟悉、复杂的专业领域的信息是否真实、可靠,是否值得信赖,提供的是一种承诺。注册会计师审计后的信息,事实上成为千百万人做出投资决策的依据,成为千万亿资金流向的导航灯。可以说,注册会计师工作影响着方方面面的切身利益,牵动着经济社会诸多领域的神经。
“注册会计师核心价值是诚信,对社会贡献的也是诚信。注册会计师失去诚信,不仅是行业的灾难,也是证券市场、资本市场的灾难,甚至会危及国家经济安全和市场经济健康运行。”中注协副会长兼秘书长陈毓圭说,注册会计师行业2002年遭遇的诚信危机,深刻地说明了这一点。
     2002年,名列《财富》杂志“美国500强”第七名的安然公司爆出制度化、系统化的财务造假丑闻,令其审计公司、当时的国际“五大”会计师事务所之一的安达信遭遇解体。同一年,“版安然事件”——银广夏财务造假案爆出。在4年时间里,银广夏从生产到销售、出口、收账,一路假账到底。中天勤会计师事务所严重违背执业准则,连续3年为之出具失实的无保留意见审计报告。在此前后,郑百文、琼民源、蓝田股份等一连串上市公司会计造假事件,几乎都牵扯到会计师事务所。
     “从中得出一个无法回避的结论是:尽管注册会计师是一个自觉追求诚信、坚守职业道德、令人尊重的专家群体,但仅仅依靠职业道德教育和注册会计师自身是远远不够的,必须更加强调外部约束,把行业监管放在更加突出的位置。”陈毓圭说,行业上下必须“常怀忧患之心”,防范于未然,进行事前监管、主动监管、全面监管,形成涤浊扬清的机制,激发事务所主动提升执业质量,防范执业风险的内在动力。
     针对此前行业监管基本上是以查办大案要案为主,导致有些事务所长期游离?监管之外的弊端,中注协从2003年开始,依据《注册会计师法》赋予协会的行业监管职能,探索建立健全行业执业质量检查制度。2004年以后,中注协相继发布会计师事务所执业质量检查制度、会员执业违规行为惩戒办法、惩戒委员会工作规则等,对全国所有会计师事务所实行5年一个周期的系统性、全面性检查,建立起以惩戒为手段,帮助、教育、督促、提高为目的的行业监管长效机制。从2007年开始,中注协直接组织对全国证券资格会计师事务所开展3年一个周期的执业质量检查,使行业监管实现了与国际惯例的趋同。截至2010年底,全国各级注协共检查会计师事务所9355家次,对存在问题的1544家事务所和3051名注册会计师给予行业惩戒,以实际行动向社会展示了行业维护社会公众利益的宗旨。
     实践证明,执业质量检查制度的建立,引领了注册会计师行业“浴火重生”,全行业日益成为受人尊重、社会信赖的诚信行业,成为党和政府在深化经济体制改革、创新社会管理和转变政府职能中予以信任、委以重任的行业。
     启示二:既要有业务项目检查,更要进行系统风险检查
     “在推进行业建设和开展行业管理的过程中,我们越来越认识到,注册会计师行业目前遇到的重要问题,就是事务所的制度建设还不够完善,或者说还没有随着执业环境和审计对象的发展相应完善自己。”陈毓圭说,部分事务所内部管理制度建设的不完善、参差不齐,构成了行业发展的系统风险。如果不能建立有效的预警系统,不能建立有效的内部制约措施,行业就无法持续赢得公众的信任。
     经过深思熟虑,中注协找到了防范系统风险的关键,那就是处理好堵与疏的关系:一方面,堵住“机会主义”的路子。改革前的会计师事务所执业质量检查以抽查事务所业务项目质量为主,其缺陷在于,项目质量的高低固然能够看出事务所执业质量的高低,但是项目质量的高低,根子在于事务所的质量控制系统是否健全。专注于项目的业务质量,无法全面反映事务所执业质量控制系统存在的问题。同时,从事务所数百甚至数千、数万个业务项目中,抽出十余份业务报告进行检查,容易助长“机会主义”的倾向。另一方面,将事务所工作重心引导到质量控制体系建设上来。在执业质量检查制度的设计、执行上,把防范系统风险摆在执业质量检查工作的首位,把广大事务所开展事务所管理和发展的注意力转移到制度建设上来,真正达到执业质量检查帮助、教育、督促、提高的目的。
     近日出台的执业质量检查制度改革方案,遵循风险导向的理念,坚持质量控制体系检查和业务项目检查并重,将检查重心转移到系统风险检查上来,将事务所工作重心引导到质量控制体系建设上来,整体提升事务所和行业的执业质量。中央财经大学会计学院副院长吴溪评价说,将行业组织对行业的管理重心逐渐转移到事务所执业质量的检查上来,并进一步明确与国际趋同的事务所“系统风险”监管思路,具有战略上的重要意义。
     启示三:要有得力措施将监管落到实处
     为保证系统风险检查落实到位,此次出台的改革方案提出了“五个并重”的监管原则。
     一是坚持质量控制体系检查与业务项目质量检查并重。从事务所合伙人机制、人力资源政策、职业道德规范、客户关系管理、质量控制环境、业务执行、业务标准和程序的制定和传达、质量监控、总分所一体化管理、信息系统等十个方面对事务所质量控制体系进行全面检查和评价,以质量控制体系检查结果指导业务项目检查,以业务项目检查结果支持质量控制体系检查结论,指出质量控制体系存在不足,给出整改报告,问题严重的,加以惩戒,真正将事务所工作重心引导到质量控制体系建设上来,达到帮助、教育、督促、提高的目的。
     二是职业道德检查与技术程序检查并重。影响事务所执 业质量的因素有两个:技术程序和职业道德 。没有职业道德的支撑,就不能坚持诚信公正的原则,技术程序的实施就没有方向。为此,要把职业道德检查贯穿事务所质量控制体系和业务项目检查和评价的始终,既反映事务所执业中存在的技术风险,也反映职业道德风险。
     三是建立检查质量保证体系与完善检查技术并重。建立和实施专家咨询制度,设立执业质量检查专家咨询组,为执业质量现场检查、检查结果论证、惩戒过程提供技术指导和援助;建立业绩考核制度,对检查组人员工作表现、检查组工作质量、各级注协开展执业质量检查情况进行考核,从制度上为保证执业质量检查本身的质量提供保障。
     四是检查专家队伍建设与检查制度改革并重。按照《财政部关于进一步加强注册会计师协会干部队伍建设的通知》要求,加大执业质量检查专家队伍建设的力度,在各级注协建立起一支业务精湛、职业道德良好、人员相对稳定的高水平的专职检查队伍,有力保障检查的效率和效果。
     五是落实注协监管责任与落实审计责任并重。各级注协要从组织领导、干部配备、工作安排等方面,切实承担起行业监管责任,将监管责任落到实处,以此推进事务所的审计责任落到实处。
     此次改革的一大亮点,是提出建立分类分级监管制度。分类管理就是根据事务所从事业务性质、业务数量、社会责任和影响等,按照证券资格事务所(为在上海、深圳证券交易所上市公司及证券金融机构审计)、非证券资格事务所两类,实行差别化监管。对具备证券资格的事务所,每三年轮检一次,其中,对从事H股审计的事务所,每年抽检一次;对非证券资格事务所每五年轮检一次。分级监管则是在对事务所分类基础上,根据周期检查对事务所执业质量的整体评价,以及事务所综合评价结果,对同一类别事务所合理分级,对不同级次事务所采取不同的监管模式。对评价级次较低的事务所,加大整改措施落实的督导,进行跟踪监管,帮助提高;对受到惩戒的事务所,提高检查频率,加大复查和帮扶力度;对新成立的事务所,列为当年重点监管对象。

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